Der EuGH entschied am 16. Oktober 2025 mit seinem Urteil (Az.: C- 282/24), dass die Änderung der Vergütungsmethode in einer Rahmenvereinbarung, die anhand des Zuschlagskriteriums des niedrigsten Preises vergeben wurde, nicht automatisch als eine Veränderung des Gesamtcharakters der Rahmenvereinbarung anzusehen ist. Dies gilt, solange der Gesamtauftragswert sich nur geringfügig ändert und keine grundlegende Verschiebung des wirtschaftlichen Gleichgewichts erfolgt.
Unser Video zur Urteilsbesprechung:
Sachverhalt: Vergütungsanpassung bei Abschleppdienstleistungen in Schweden
Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) beleuchtet eine zentrale Frage zur Flexibilität im Vergaberecht: Wie weit darf ein öffentlicher Auftraggeber die Vertragsbedingungen anpassen, ohne ein neues Vergabeverfahren auslösen zu müssen?
Die Ausgangslage: Im Jahr 2020 schrieb die schwedische Polizeibehörde (Polismyndigheten) einen Rahmenvertrag über Abschleppdienstleistungen aus. Als einziges Zuschlagskriterium wurde der niedrigste Preis festgelegt. Die Preisberechnung kombinierte einen Festpreis für Leistungen in einem anfänglichen Radius von 10 km und eine variable Vergütung pro Kilometer für Strecken, die darüber hinausgingen. Anfang 2021 wurden auf dieser Basis zwei Rahmenvereinbarungen geschlossen.
Die Anpassung und ihre Folgen: Im Laufe des Jahres 2021 einigten sich die Polizeibehörde und die Auftragnehmer darauf, die Vergütungsbedingungen nachträglich anzupassen. Ziel war eine gleichmäßigere Kostenverteilung ohne eine Erhöhung des Gesamtvertragswertes. Die Änderung umfasste eine Ausdehnung des Festpreis-Radius von 10 km auf 50 km und eine Anpassung der Preise. Die Polizeibehörde stellte fest, dass die Anwendung dieses neuen Vergütungsmodells zu einer geringfügigen Senkung der Gesamtvergütung geführt habe.
Die schwedische Wettbewerbsbehörde (Konkurrensverket) sah in dieser Anpassung einen Verstoß und beantragte ein Bußgeld gegen die Polizeibehörde. Das Gericht gab dem statt und verurteilte die Behörde zu einem Geldbuße in Höhe von etwa 106.650 Euro. Die Änderungen sei als wesentlich und den Gesamtcharakter verändernd anzusehen.
Nach Instanzenzug legte das oberste schwedische Verwaltungsgericht (Högsta förvaltningsdomstol) dem EuGH die Frage vor, ob diese Änderung der Vergütungsmodalität eine Veränderung des Gesamtcharakters im Sinne von Art. 72 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24/EU darstellt.
Kernpunkt der Entscheidung: Klare Abgrenzung von „wesentlicher Änderung“ und „Gesamtcharakter“
Der EuGH musste die Tragweite des Begriffs der „Veränderung des Gesamtcharakters“ im Sinne des Art. 72 Abs. 2 der Vergaberichtlinie 2014/24/EU klären. Dies hat Ausstrahlungskraft für die deutsche Rechtsanwendung, sich in § 132 Abs. 4 GWB eine korrespondierende Regelung findet.
1. Die notwendige Differenzierung
Der EuGH entschied, dass zwischen einer wesentlichen Änderung und der Änderung des Gesamtcharakters des Auftrages differenziert werden muss.
Zweck der flexiblen Regelung: Der Unionsgesetzgeber wollte mit Art. 72 Abs. 2 der Vergaberichtlinie eine weitreichende Möglichkeit für vereinfachte Änderungen unterhalb bestimmter Wertschwellen vorsehen. Diese Regelung dient der Gewährleistung einer gewissen Flexibilität und der Möglichkeit für öffentliche Auftraggeber, pragmatisch auf Sachverhalte zu reagieren.
Abgrenzung: Würde man jede wesentliche Änderung auch als Veränderung des Gesamtcharakters ansehen, wäre Art. 72 Abs. 2 der Vergaberichtlinie praktisch wirkungslos. Der Begriff des „Gesamtcharakters“ erfasst nur die wichtigsten wesentlichen Änderungen, die eine grundlegende Änderung des Gegenstands oder der Art des Vertrages oder eine grundlegende Verschiebung des Gleichgewichts mit sich bringen.
2. Die Bewertung der Vergütungsänderung
Die einfache Änderung der Vergütungsmethode – etwa die Verschiebung des Verhältnisses von Fest- zu variabler Vergütung – stellt für sich genommen keine grundlegende Änderung des Gegenstands der Rahmenvereinbarung dar.
Der entscheidende Punkt: Eine Änderung der Vergütungsmethode, die zu einer geringfügigen Änderung des Gesamtwerts führt, bedeutet jedenfalls keine grundlegende Änderung des Gegenstands oder der Art der Rahmenvereinbarung.
Ausnahme bei Umwälzung: Nur unter außergewöhnlichen Umständen, wie einer drastischen Änderung des Verhältnisses zwischen fester und variabler Vergütung, kann eine solche Anpassung zu einer grundlegenden Verschiebung des Gleichgewichts und damit zu einer Veränderung des Gesamtcharakters führen. Dies ist zu prüfen, wenn die Änderung eine völlige Umwälzung ihrer Systematik bedingt und den Zuschlagsempfänger in eine deutlich günstigere Lage versetzt.
Tipps für öffentliche Auftraggeber: Pragmatische Lösungen mit rechtlicher Sicherheit
Das Urteil unterstreicht, dass eine pragmatische, lösungsorientierte Haltung im Vergaberecht stets mit fachlicher Exzellenz und Transparenz einhergehen muss.
- Nutzung des Flexibilitätsspielraums: Die Wertgrenzen des Art. 72 Abs. 2 der Vergaberichtlinie (10 % bei Dienstleistungen, 15 % bei Bauaufträgen) bieten einen klaren Handlungsrahmen für notwendige, wertmäßig begrenzte Anpassungen, solange der Gesamtcharakter nicht verändert wird.
- Dokumentation des Gleichgewichts: Die lückenlose Dokumentation ist ein Schlüssel zur Rechtssicherheit. Bei jeder Anpassung der Vergütungsmethode muss nachweisbar sein, dass die Änderung keine grundlegende Verschiebung des wirtschaftlichen Gleichgewichts bewirkt.
- Prüfung bei Systemwechsel: Vorsicht ist geboten, wenn der Wechsel der Vergütungsmodalität eine völlige Umwälzung der Systematik des ursprünglichen Vertrages darstellt, da dies eine Veränderung des Gesamtcharakters begründen kann.
Tipps für Bieter und Bewerber: Ihre Rechte auf fairen Wettbewerb wahren
Als Bieter haben Sie Anspruch darauf, dass der Wettbewerb fair und transparent abläuft und nachträgliche Änderungen nicht das ursprüngliche Verfahren unterlaufen.
- Fokus auf das wirtschaftliche Gleichgewicht: Prüfen Sie bei bekannt gewordenen Vertragsänderungen nicht nur die Wertgrenzen, sondern auch, ob das wirtschaftliche Gleichgewicht zugunsten des Auftragnehmers grundlegend verschoben wurde.
- Vergütungsmethoden kritisch hinterfragen: Wenn ein Auftraggeber eine weitreichende Verschiebung von Fix- zu variablen Kosten oder umgekehrt vornimmt, kann dies den Bieterkreis und die Angebotskalkulation erheblich beeinflussen.
- Rechtsschutz sichern: Das Verfahren dient der Einhaltung der Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz. Der effektive Rechtsschutz vor den Vergabekammern und Oberlandesgerichten gilt für den Oberschwellenbereich.
