Die Vergabekammer Niedersachsen entschied mit ihrem Beschluss vom 12. August 2025 (Az.: VgK-29/2025), dass ein öffentlicher Auftraggeber nur dann von der grundsätzlich gebotenen Fachlosvergabe absehen darf, wenn er die widerstreitenden Belange umfassend abgewogen hat und die für eine Gesamtvergabe sprechenden technischen oder wirtschaftlichen Gründe im konkreten Fall überwiegen. Der mit einer losweisen Vergabe typischerweise verbundene Koordinierungsaufwand oder sonstige organisatorische Mehraufwand genügt hierfür allein nicht.
Unser Video zur Beschlussbesprechung:
Sachverhalt
Ein öffentlicher Auftraggeber schrieb eine Rahmenvereinbarung über die Lieferung von Löschgruppenfahrzeugen mit einer Laufzeit von 48 Monaten europaweit aus. Vorgesehen war eine Gesamtvergabe: Fahrgestell, Fahrzeugaufbau und Beladung sollten aus einer Hand beschafft werden. Eine Aufteilung in Fach- oder Teillose erfolgte nicht.
Der Auftraggeber begründete die Gesamtvergabe insbesondere mit technischen Schnittstellen zwischen Fahrgestell, Aufbau und Beladung. Hinzu kamen der erwartete Koordinierungsaufwand, mögliche Schwierigkeiten bei Garantie und Gewährleistung, zusätzliche Lager- und Abstimmungskosten sowie wirtschaftliche Vorteile einer Serienfertigung. Einheitliche Fahrzeuge sollten außerdem die Zusammenarbeit der Feuerwehren im Katastrophenfall erleichtern.
Die Antragstellerin war vor allem auf die Herstellung von Feuerwehraufbauten spezialisiert. Sie beanstandete, dass sie durch die Gesamtvergabe an einer wirtschaftlich vertretbaren Angebotsabgabe gehindert werde. Für Fahrgestelle, Aufbauten und Beladung bestünden eigenständige Leistungsbereiche. Diese müssten grundsätzlich in Fachlose aufgeteilt werden. Außerdem verlangte sie eine Aufteilung der vorgesehenen Fahrzeugmenge in Teillose.
Nachdem der Auftraggeber der Rüge nur teilweise abgeholfen hatte, leitete die Antragstellerin ein Nachprüfungsverfahren ein. Die Vergabekammer stellte eine Verletzung ihrer Rechte fest und versetzte das Vergabeverfahren in den Stand vor der europaweiten Bekanntmachung zurück.
Kernpunkt der Entscheidung
Nach § 97 Abs. 4 GWB sind Leistungen grundsätzlich nach Menge und Fachgebiet in Lose aufzuteilen. Eine Gesamtvergabe ist nur zulässig, wenn im konkreten Fall überwiegende wirtschaftliche oder technische Gründe dafür sprechen. Der Auftraggeber muss deshalb die Vor- und Nachteile der Losvergabe neutral untersuchen, gegeneinander abwägen und nachvollziehbar dokumentieren. Pauschale Hinweise auf Schnittstellen, Passgenauigkeit oder technische Schwierigkeiten genügen nicht.
Die Vergabekammer hielt die Begründung der Gesamtvergabe im konkreten Verfahren nicht für tragfähig. Insbesondere kann der Koordinierungsaufwand, der typischerweise mit einer losweisen Vergabe verbunden ist, für sich allein keine Gesamtvergabe rechtfertigen. Auch Schwierigkeiten bei der zeitlichen Abstimmung verschiedener Lieferanten sowie bei Garantie und Gewährleistung müssen grundsätzlich durch geeignete Vergabeunterlagen und vertragliche Regelungen bewältigt werden.
Für Fahrgestelle und Aufbauten von Löschgruppenfahrzeugen bejahte die Vergabekammer eigenständige Herstellermärkte. Daher lag die Bildung entsprechender Fachlose nahe. Ein gesondertes Fachlos für die Beladung hielt sie dagegen nicht für zwingend, weil sie insoweit keinen eigenständigen Herstellermarkt, sondern vor allem einen Händlermarkt erkannte. Auch zusätzliche Teillose für kleinere Fahrzeugmengen waren nach ihrer Auffassung nicht erforderlich. Die angestrebte Serienfertigung und Standardisierung der Fahrzeuge bewegte sich innerhalb des Beurteilungsspielraums des Auftraggebers.
Auch die wirtschaftlichen Argumente für die Gesamtvergabe überzeugten die Vergabekammer nicht. Wer sich auf Preisvorteile, Mengenrabatte oder Synergieeffekte beruft, muss die Gesamtvergabe mit einer losweisen Beschaffung vergleichen. Erfahrungen aus früheren Gesamtvergaben reichen hierfür nicht aus, wenn sie keine Rückschlüsse darauf zulassen, welche wirtschaftlichen Ergebnisse bei einer Losvergabe erzielt worden wären.
Die Fachempfehlung des Fachausschusses Technik der deutschen Feuerwehren gab für die Entscheidung keine einheitliche Beschaffungsform vor. Sie legt sich gerade nicht darauf fest, ob Feuerwehrfahrzeuge stets getrennt oder einheitlich zu vergeben sind. Vielmehr muss der Auftraggeber für jede Beschaffung individuell prüfen und dokumentieren, ob die Voraussetzungen für eine Gesamtvergabe vorliegen.
Bemerkenswert ist schließlich die verfahrensrechtliche Fortsetzung vor dem OLG Celle: Obwohl die Antragstellerin mit ihrem Nachprüfungsantrag grundsätzlich Erfolg hatte und das Vergabeverfahren zurückversetzt wurde, wandte sie sich gegen die weitergehenden Vorgaben der Vergabekammer. Nach ihrer Auffassung belastete sie insbesondere die Rechtsansicht, dass weder zusätzliche Teillose noch zwingend ein eigenes Fachlos für die Beladung zu bilden seien. Das OLG Celle erkannte insoweit eine materielle Beschwer der Antragstellerin an. Die Entscheidung zeigt damit, dass auch ein im Ergebnis erfolgreicher Beschluss angegriffen werden kann, wenn die tragenden rechtlichen Vorgaben für das weitere Vergabeverfahren die Position des Antragstellers weiterhin beeinträchtigen.
Tipps für öffentliche Auftraggeber
- Prüfen Sie bereits vor der Bekanntmachung, ob für einzelne Leistungsbereiche eigenständige Märkte bestehen und deshalb Fachlose zu bilden sind.
- Untersuchen Sie Fach- und Teillose getrennt. Die Pflicht zur Bildung von Fachlosen führt nicht automatisch dazu, dass zusätzlich kleinere Mengenlose erforderlich sind.
- Begründen Sie eine Gesamtvergabe anhand der konkreten Beschaffung. Pauschale Hinweise auf Schnittstellen, Passgenauigkeit oder technische Schwierigkeiten genügen nicht.
- Stellen Sie nachvollziehbar dar, weshalb die technischen oder wirtschaftlichen Gründe für eine Gesamtvergabe gegenüber dem gesetzlichen Gebot der Losvergabe überwiegen.
- Stützen Sie den Verzicht auf Lose nicht allein auf den zusätzlichen Koordinierungs- und Organisationsaufwand. Dieser ist typischerweise mit einer Losvergabe verbunden und rechtfertigt für sich genommen keine Gesamtvergabe.
- Prüfen Sie, ob sich Schnittstellen sowie Fragen der Lieferung, Abnahme, Garantie und Gewährleistung durch eindeutige Vergabeunterlagen und geeignete Vertragsregelungen beherrschen lassen.
Tipps für Bieter und Zuwendungsempfänger
- Prüfen Sie die Vergabeunterlagen frühzeitig darauf, ob der Auftraggeber auf Fach- oder Teillose verzichtet und ob hierfür eine konkrete Begründung erkennbar ist.
- Untersuchen Sie, ob für den von Ihnen angebotenen Leistungsbereich ein eigenständiger Markt mit spezialisierten Unternehmen, eigenem Fachpersonal und eigenständigem Marktauftritt besteht.
- Legen Sie konkret dar, weshalb die Gesamtvergabe Ihre Beteiligungs- oder Zuschlagschancen beeinträchtigt und bei welcher Losgestaltung Sie ein Angebot abgeben könnten.
- Hinterfragen Sie allgemeine Begründungen wie Schnittstellenprobleme, Koordinierungsaufwand, einheitliche Gewährleistung oder Mengenrabatte. Der Auftraggeber muss diese Gesichtspunkte auf die konkrete Beschaffung beziehen.
- Prüfen Sie bei behaupteten wirtschaftlichen Vorteilen, ob der Auftraggeber die Gesamtvergabe tatsächlich mit einer losweisen Beschaffung verglichen hat.
