Die Vergabekammer (VK) Bund entschied am 28. April 2025 mit ihrem Beschluss (Az.: VK 2–27/25), dass eine Gesamtvergabe statt einer Fachlosvergabe zulässig ist, wenn technische Gründe vorliegen, die eine Integration aller Leistungsschritte in einer Hand zur Erreichung des angestrebten Qualitätsniveaus notwendig machen. Im vorliegenden Fall ging es konkret um die Vergabe eines Generalunternehmerauftrags für einen Brückenneubau mit Behelfsumfahrung.
Unser Video zur Urteilsbesprechung:
Sachverhalt: Brückenneubau, enge Baufläche und geforderte Optimierung
Der konkrete Fall betraf ein offenes Verfahren zum Ersatzneubau einer Brücke samt Errichtung einer Behelfsumfahrung. Der öffentliche Auftraggeber (Ag) schrieb das Vorhaben als Gesamtvergabe an einen Generalunternehmer (GU) aus. Die zu erbringenden Leistungen umfassten eine Vielzahl von Einzelleistungen, darunter Abbruch- und Demontagearbeiten, Spezialtiefbau, Erd- und Bodenaushubarbeiten sowie Umlegungen von Leitungen.
Die Zuschlagskriterien waren: Preis (70 %) und die Konzeption des Bauablaufs mit möglichen Optimierungen (30 %).
Ein Bieter rügte die unterbliebene Losbildung, da die Abbrucharbeiten, Spezialtiefbau- und Erdarbeiten jeweils eigene Fachlose darstellten und getrennt voneinander vergeben werden könnten. Nachdem der Ag der Rüge nicht abhalf, stellte der Bieter einen Nachprüfungsantrag bei der VK Bund.
Der Auftraggeber begründete die Gesamtvergabe unter anderem mit der engen Verzahnung der Gewerke, der Ineffizienz einer losweisen Vergabe (Verweis auf die Bauphasenpläne), der Gewährleistungsproblematik und der prognostizierten Bauzeitverlängerung bei Losbildung. Zudem sei die Abstimmung mit den Produktionszyklen eines benachbarten Elektrostahlwerks aufgrund der erforderlichen Sperrfristen essenziell und erfordere eine sehr enge Taktung aller Bauleistungen.
Kernpunkt der Entscheidung: Wann technische Gründe die Gesamtvergabe rechtfertigen
Der Nachprüfungsantrag wurde als unbegründet zurückgewiesen. Die VK Bund bestätigte die Rechtmäßigkeit der Gesamtvergabe.
1. Grundsatz der Losvergabe vs. Ausnahmefall
Der gesetzliche Grundsatz in § 97 Abs. 4 Satz 2 GWB (bzw. § 5 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 VOB/A EU) sieht vor, Leistungen in Teillosen (Menge) und Fachlosen (Art oder Fachgebiet) zu vergeben. Die Kammer bestätigte, dass für die streitgegenständlichen Leistungen wie Erd- und Spezialtiefbauarbeiten sowie Abbruch eigene Märkte bestehen und damit Fachlose vorliegen.
Allerdings greift die Ausnahme des § 97 Abs. 4 Satz 3 GWB (bzw. § 5 Abs. 2 Nr. 1 Satz 3 VOB/A EU), wonach eine Gesamtvergabe zulässig ist, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern.
2. Gewichtung der technischen Gründe
Die VK Bund stellte fest, dass die technischen Gründe in diesem Einzelfall überwiegen. Technische Gründe liegen demnach vor, wenn:
- Sie eine Integration aller Leistungsschritte in einer Hand zur Erreichung des vom Auftraggeber angestrebten Qualitätsniveaus notwendig machen.
- Bei getrennten Ausschreibungen das Risiko besteht, Teilleistungen zu erhalten, die zwar einzeln ausschreibungskonform sind, aber in ihrer Gesamtheit nicht zusammenpassen und damit den Beschaffungsbedarf in der angestrebten Qualität nicht befriedigen.
3. Die Argumente für die Gesamtvergabe
Die VK Bund stützte ihre Entscheidung im Wesentlichen auf folgende Aspekte, die in ihrer Zusammenschau die Ausnahme rechtfertigten:
- Enge technische und zeitliche Verflechtung der Gewerke: Die Bauleistungen konnten aufgrund der Komplexität eines Brückenneubaus nicht sukzessive nacheinander, sondern mussten parallel und wiederkehrend in mehreren Bauphasen erbracht werden. Die Gewerke greifen ineinander (z.B. Abbruch nur nach statischer Sicherung/Betonverstärkung), was besondere Maßnahmen aus einer Hand erforderlich macht.
- Koordinierungsaufwand und zeitliche Flexibilität: Durch die Gesamtvergabe an einen GU ist eine optimale Koordination der sich wiederholenden Gewerke auf dem räumlich begrenzten Baufeld sichergestellt. Bei einer Losvergabe müsste der Ag für jedes Los exakte Ausführungsfristen vorgeben, was die notwendige Flexibilität im Falle eines solch komplexen und dynamischen Bauablaufs verhindert hätte. Die geschätzte Bauzeitverlängerung von bis zu zwei Jahren bei Losaufteilung wurde als gewichtiges Argument akzeptiert.
- Berücksichtigung des Qualitätskriteriums: Das Zuschlagskriterium der Konzeption des Bauablaufs mit Optimierungsvorschlägen macht nur bei einer Gesamtvergabe Sinn. Die geforderte Optimierung bezieht sich gerade auf das Zusammenspiel aller Gewerke und Leistungen. Die Beschaffungsautonomie des Ag, die Expertise der Fachfirmen zur Optimierung des Gesamtprojekts nutzbar zu machen, wäre bei einer Losvergabe beschnitten.
- Interesse der Allgemeinheit: Die Einsturzgefährdung der Bestandsbrücke und das damit verbundene hohe öffentliche Interesse an einer schnellstmöglichen Beseitigung der Gefahrenquelle flankieren die technischen Gründe.
Tipps für öffentliche Auftraggeber
Die Entscheidung ist eine wichtige Bestätigung für die Möglichkeit der Gesamtvergabe, setzt aber hohe Maßstäbe an die Begründung.
- Umfassende Abwägung dokumentieren: Bei der Entscheidung gegen die Losvergabe müssen Sie die widerstreitenden Belange stets umfassend abwägen und dokumentieren. Es genügt nicht, wenn die Gründe anerkennenswert sind – sie müssen überwiegen. Führen Sie im Vergabevermerk zumindest einen Ankerpunkt auf, der durch nachgeschobene Gründe im Nachprüfungsverfahren ergänzt werden kann.
- Fokus auf technische Verflechtung: Konzentrieren Sie sich auf Argumente, die eine unabdingbare technische und/oder zeitliche Verzahnung der Gewerke belegen. Dies ist besonders bei komplexen Infrastrukturprojekten, in denen Gewerke ineinandergreifen oder sich mehrfach wiederholen, relevant.
- Qualität und Optimierung nutzen: Nehmen Sie objektivierbare Qualitätsniveaus und die Möglichkeit der Optimierung des Gesamtprojekts durch den Bieter als Zuschlagskriterium mit in die Vergabeunterlagen auf. Dies stärkt die Argumentation, dass der gewünschte Beschaffungsbedarf nur durch eine Verantwortung aus einer Hand erfüllt werden kann.
Tipps für Bieter und Zuwendungsempfänger
Als Bieter oder Zuwendungsempfänger sollten Sie eine Gesamtvergabe nicht pauschal als vergaberechtswidrig ablehnen.
- Prüfung des Beschaffungsbedarfs: Prüfen Sie genau, ob die vom Auftraggeber angestrebte Qualität oder die geforderte Optimierung tatsächlich nur durch eine Gesamtvergabe realisiert werden kann. Der allgemeine Koordinierungsaufwand oder Gewährleistungsschnittstellen allein reichen als Rechtfertigung für eine Gesamtvergabe in der Regel nicht aus.
- Konkrete Fachlos-Argumentation: Sollten Sie eine Rüge einreichen, argumentieren Sie spezifisch für die von Ihnen angestrebten Fachlose und legen Sie dar, warum die behaupteten technischen Verflechtungen die Abtrennbarkeit nicht verhindern.
- Nutzen Sie die Konzeption: Bei Gesamtvergaben mit dem Zuschlagskriterium „Konzeption/Bauablauf“ sollten Bieter ihre Expertise zur Bauablauf-Optimierung maximal nutzen, um einen Wettbewerbsvorteil zu erzielen.
abante Rechtsanwälte begleitet öffentliche Auftraggeber und Bieter fortlaufend im komplexen Bau- und Planungsvergaberecht. Gerne stehen wir Ihnen für eine konkrete Einschätzung zur Losbildung in Ihrem Projekt zur Verfügung.
