Am 9. September 2026 hat die Europäische Kommission ihren Vorschlag für eine Verordnung über öffentliche Aufträge und Konzessionen vorgelegt (COM(2026) 590). Die Unterlagen finden sich hier: https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-public-contracts-and-concessions_en
Das Vorhaben ist die größte Änderung des Vergaberechts seit 2014: Die drei Richtlinien 2014/23/EU, 2014/24/EU und 2014/25/EU sollen aufgehoben und durch eine einzige, unmittelbar anwendbare Verordnung ersetzt werden. Für Deutschland heißt das: Der vierte Teil des GWB, aber auch die gesamten Umsetzungsverordnungen, z.B. die Vergabeverordnung, würden in ihrem Kern nicht mehr Umsetzungsrecht sein, sondern allenfalls noch dort Raum haben, wo die Verordnung Öffnungen lässt.
Der Text ist ein Kommissionsvorschlag, kein geltendes Recht. Parlament und Rat werden ihn verändern; die Kommission selbst sieht nach Inkrafttreten eine Übergangsfrist von zwei Jahren vor. Mit einer Anwendung ist realistisch nicht vor 2029/2030 zu rechnen. Dennoch lohnt ein früher Blick, weil die Richtung feststeht und einige Weichenstellungen mit dem heutigen deutschen Recht brechen. Dieser Beitrag greift fünf Kernbereiche heraus und stellt den Vorschlag den §§ 97 ff. GWB und der VgV gegenüber. Er stützt sich auf die Begründung und die Erwägungsgründe des Vorschlags; einzelne Artikelfassungen werden im Gesetzgebungsverfahren noch im Detail zu prüfen sein.
1. Verfahrensarten: Zwei Grundverfahren statt fünf
Heute (GWB/VgV): § 119 GWB kennt das offene Verfahren, das nicht offene Verfahren, das Verhandlungsverfahren (mit oder ohne Teilnahmewettbewerb), den wettbewerblichen Dialog und die Innovationspartnerschaft. Nach § 14 Abs. 1 und 2 VgV stehen dem Auftraggeber nur offenes und nicht offenes Verfahren frei zur Wahl. Verhandlungen sind also die begründungsbedürftige Ausnahme, zumindest für klassische öffentliche Auftraggeber i.S.d. § 99 GWB. Das Verhandlungsverfahren setzt einen der Katalogtatbestände des § 14 Abs. 3 VgV voraus, etwa dass die Bedürfnisse nicht ohne Anpassung verfügbarer Lösungen erfüllt werden können oder der Auftrag konzeptionelle oder innovative Lösungen umfasst. Das dynamische Beschaffungssystem (§§ 22 ff. VgV, § 120 GWB) ist ein rein elektronisches Nebeninstrument für marktübliche Leistungen.
Vorschlag: Nach Art. 31 stehen dem Auftraggeber unabhängig von der Leistungsart zwei Hauptverfahren offen, jeweils mit oder ohne Eignungskriterien und mit oder ohne Verhandlungen:
- Das offene Verfahren („open procedure“) in Art. 34 und 35, in dem jeder interessierte Bieter von Anfang an ein (erstes) Angebot abgibt. Der Auftraggeber kann anschließend verhandeln und die Zahl der Teilnehmer sukzessive reduzieren.
Der Auftraggeber macht seinen Bedarf in einer „öffentlichen Wettbewerbszusammenfassung“ bekannt und gibt an, ob Eignungskriterien gelten und ob er verhandeln will. Jeder Interessent gibt binnen mindestens 20 Tagen über den elektronischen Eignungsdienst ein erstes Angebot ab. Ohne Verhandlung wird auf dieser Basis zugeschlagen; mit Verhandlung werden alle geeigneten Bieter eingeladen und am Ende zu finalen Angeboten aufgefordert. Der Auftraggeber darf auf angekündigte Verhandlungen verzichten, wenn er sich das vorbehalten hat (Art. 34 Abs. 6).
- Das dynamische Verfahren („dynamic procedure“) in Art. 36 bis 40, in dem sich Unternehmen zunächst einem Teilnehmerkreis anschließen und später zu einzelnen Aufträgen aufgefordert werden, die während der Laufzeit entstehen. Bei einer Vielzahl interessierter Unternehmen soll der Auftraggeber nur eine begrenzte Zahl einladen dürfen, ausgewählt per Zufallsalgorithmus oder anhand vorab bekannt gemachter objektiver Kriterien.
Hinzu kommen ein Innovationsverfahren („innovation procedure“) in Art. 41 bis 45, das die Entwicklung einer Lösung auf Basis einer vom Auftraggeber formulierten gesellschaftlichen Herausforderung mit dem anschließenden kommerziellen Erwerb verbindet, sowie eine vereinfachte Direktvergabe in Notfall- und Krisensituationen in Art. 46 bis 48, bei der lediglich das Ergebnis zu veröffentlichen ist.
Bewertung: Die wichtigste Änderung liegt im Umgang mit Verhandlungen. Sie sollen in allen Verfahren zulässig sein; die Rechtfertigungspflicht nach § 14 Abs. 3 VgV entfiele. Als Sicherung dürfen Verhandlungen nur nicht wesentliche Merkmale der Leistung betreffen, und der Auftraggeber muss die nicht verhandelbaren Elemente vorab benennen. Das nicht offene Verfahren als eigenständige Art verschwindet, weil die Eignungsprüfung als optionale Stufe in beide Grundverfahren integriert wird. Die Innovationspartnerschaft (§ 19 VgV) findet im Innovationsverfahren einen funktionalen Nachfolger; reine F&E‑Dienstleistungen einschließlich vorkommerzieller Auftragsvergabe sollen dagegen aus der Verordnung herausfallen und in einem parallel vorgeschlagenen „European Innovation Act“ geregelt werden. Die Markterkundung, in Deutschland bereits in § 28 VgV verankert, wird als Standardinstrument der Vorbereitung ausdrücklich gefördert.
2. Auftragswertberechnung: Kontinuität mit unionsrechtlichem Rahmen
Heute (GWB/VgV): § 106 GWB verweist für die Schwellenwerte auf die EU-Richtlinien und deren turnusmäßige Anpassung; aktuell liegen sie bei 5.404.000 Euro für Bauaufträge und 216.000 Euro für Liefer- und Dienstleistungsaufträge subzentraler Auftraggeber i.S.d. § 99 GWB. § 3 VgV regelt die Schätzung: maßgeblich ist der voraussichtliche Gesamtwert ohne Umsatzsteuer einschließlich Optionen und Vertragsverlängerungen (Abs. 1), bezogen auf den Zeitpunkt der Absendung der Bekanntmachung (Abs. 3). Verboten ist die Aufteilung zur Umgehung (Abs. 2). Bei Losvergabe sind die Werte aller Lose zu addieren (Abs. 7); die 80/20-Regel des Abs. 9 erlaubt es, kleinere Lose bis zu 20 % des Gesamtwerts nach nationalem Recht zu vergeben. Für Rahmenvereinbarungen und Dienstleistungen ohne Gesamtpreis gelten Sonderregeln (Abs. 4, 10, 11). Bei Laufzeitverträge, die länger als 4 Jahre dauern bzw. dauern können, wird die Wertberechnung zumeist bei 4 Jahren gekappt.
Vorschlag: Art. 32 ersetzt dieses Regelwerk durch zwei Absätze und einen anderen Ansatz. Bezugspunkt ist nicht mehr der voraussichtliche Zahlbetrag, sondern der Höchstbetrag, der zur Deckung des Bedarfs des Auftraggebers über die gesamte Vertragslaufzeit aufzuwenden ist, „unabhängig davon, ob an einen oder mehrere Wirtschaftsteilnehmer vergeben wird“. Einzubeziehen sind alle Formen von Zahlungen und Vorteilen, beispielhaft Prämien, Gebühren, Provisionen und Zinsen sowie der Gesamtwert von Optionen und Verlängerungen, sofern der Vertrag diese Möglichkeit vorsieht. Abs. 2 regelt wiederkehrende Aufträge nach dem Muster des Art. 5 Abs. 11 RL, nun aber für alle Auftragsarten. Ergänzend ordnet Art. 62 Abs. 3 an, den Wert der Verteilung von Rechten des geistigen Eigentums zu berücksichtigen. Die Schwellenwerte stehen in Art. 2 (5.404.000 Euro für Bauaufträge und Konzessionen, 140.000 Euro für zentrale und 216.000 Euro für subzentrale Auftraggeber, 432.000 Euro für Sektorenauftraggeber, 750.000 Euro für soziale und andere besondere Dienstleistungen) und werden nach Art. 3 alle zwei Jahre per delegiertem Rechtsakt an die SZR-Werte des GPA angepasst.
Bewertung: Die Unterschiede zu Art. 5 RL sind erheblich. Erstens verschiebt der Wechsel vom „voraussichtlichen“ zum „Höchst“-Betrag die Schätzung nach oben; Auftraggeber, die heute mit erwarteten Abrufmengen kalkulieren, müssten künftig den maximal möglichen Aufwand zugrunde legen. Zweitens ist der Kreis der einzubeziehenden Zahlungen weiter gefasst („alle Formen von Zahlungen und Vorteilen“, einschließlich Zinsen), und Optionen zählen bereits, wenn der Vertrag sie vorsieht, nicht erst, wenn sie ausdrücklich in den Vergabeunterlagen stehen. Drittens fehlen im Artikeltext die meisten Detailregeln der Richtlinie: kein ausdrücklicher Zeitpunkt der Schätzung, kein spezielles Umgehungsverbot (nur der allgemeine Grundsatz in Erwägungsgrund 7), keine Regel zu eigenständigen Organisationseinheiten, keine 48-Monats-Fiktion, keine Sonderregeln für Rahmenvereinbarungen, Bauaufträge oder Planungsleistungen. Die Losaddition ist nur noch in der Formel „an einen oder mehrere Wirtschaftsteilnehmer“ angelegt; allein die 80/20-Regel überlebt, allerdings an anderer Stelle (Art. 100 Abs. 4, siehe unten). Für § 3 VgV bedeutet das: Die Absätze 2 bis 7 und 10 bis 11 hätten keine unionsrechtliche Entsprechung mehr. Ob der Verordnungsgeber die entstehenden Lücken der Auslegung überlässt oder die Mitgliedstaaten nachschärfen dürfen, ist offen und sollte im Rat adressiert werden. Auffällig ist zudem, dass die Schwellenwerte des Art. 2 von den seit 1. Januar 2026 geltenden Beträgen abweichen; hier ist mit Korrekturen im Verfahren zu rechnen.
3. Losaufteilung versus Gesamtvergabe: Öffnungsklausel für das deutsche Modell
Heute (GWB/VgV): Deutschland hat eine der strengsten Losregelungen Europas. § 97 Abs. 4 GWB verpflichtet zur Aufteilung in Fach- und Teillose; eine Gesamtvergabe ist nur zulässig, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern. Die Nachprüfungsinstanzen verlangen eine dokumentierte Abwägung, in der die Vorteile der Gesamtvergabe die Belange des Mittelstands überwiegen müssen. Die Richtlinie 2014/24/EU war hier deutlich zurückhaltender: Sie stellt die Losbildung frei und verlangt lediglich eine Begründung, wenn sie unterbleibt („comply or explain“).
Vorschlag: Art. 100 bleibt beim unionsrechtlichen Ansatz: Auftraggeber „erwägen“ die Losaufteilung (Abs. 1). Neu ist ein Abwägungsprogramm in Abs. 2: Auf der einen Seite stehen KMU-Beteiligung, Verringerung der Abhängigkeit von einem einzigen Lieferanten, Lieferkettenresilienz, Versorgungssicherheit und Innovation, auf der anderen Seite Effizienz und Integritätsrisiken. Wer nicht aufteilt, muss die Hauptgründe in den Vergabeunterlagen oder der Dokumentation angeben. Lose müssen nach Umfang, Größe, Zahl und Art zum Auftragsgegenstand proportional sein (Abs. 3). Abs. 4 übernimmt die 80/20-Regel mit den Grenzen von 80.000 Euro für Liefer- und Dienstleistungen und 1 Mio. Euro für Bauleistungen. Abs. 5 und 6 erlauben Los- und Zuschlagslimitierungen. Entscheidend ist Abs. 7: Die Mitgliedstaaten „können vorsehen, dass öffentliche Auftraggeber Aufträge in Lose aufteilen müssen“.
Bewertung: Der deutsche Losgrundsatz kann fortbestehen, muss aber auf der Grundlage von Art. 100 Abs. 7 neu verankert werden. Bemerkenswert ist, dass eine Verordnung damit ausdrücklich nationale Verschärfungen zulässt. Neu wäre auch für Deutschland der Abwägungskatalog des Abs. 2, der Resilienz und Versorgungssicherheit als Losgründe benennt; er könnte die Rechtsprechung zu § 97 Abs. 4 GWB beeinflussen. Für Auftraggeber bedeutet der Vorschlag keine unmittelbar ersichtliche Entlastung: Gesamtvergaben bleiben begründungsbedürftig. Es mag freilich sein, dass die Verordnungsregelung als „weicher“ zu deuten sein wird; aber das kann heute noch niemand wissen.
4. Eignungskriterien: Vom Pflichtprogramm zur Option
Heute (GWB/VgV): Nach § 122 GWB und §§ 42 ff. VgV ist die Eignungsprüfung zwingender Bestandteil jedes Verfahrens. Anforderungen müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen und angemessen sein. § 45 Abs. 2 VgV begrenzt den geforderten Mindestjahresumsatz auf das Zweifache des geschätzten Auftragswerts, sofern nicht besondere Risiken eine höhere Schwelle rechtfertigen. Referenzen dürfen sich in der Regel auf die letzten drei Jahre beziehen (§ 46 Abs. 3 Nr. 1 VgV). Die Einheitliche Europäische Eigenerklärung (§ 50 VgV) und die Präqualifikation (§ 48 Abs. 8 VgV) dienen als vorläufige Nachweise. Selbstreinigung nach § 125 GWB steht auch bei zwingenden Ausschlussgründen offen.
Vorschlag: Art. 27 Abs. 1 stellt klar, dass Eignungskriterien nur gelten, „wenn öffentliche Auftraggeber sich entscheiden, Eignungskriterien zu verwenden“. Werden sie verwendet, müssen sie auf das zur Auftragserfüllung Angemessene beschränkt und zur Komplexität und den Risiken des Auftrags proportional sein (Abs. 3). Vorerfahrung mit öffentlichen Aufträgen darf nur verlangt werden, wenn Komplexität oder Gegenstand des Auftrags dies rechtfertigen (Abs. 6). Der Mindestumsatz darf 50 % des geschätzten jährlichen Auftragswerts nicht übersteigen, außer in begründeten Fällen besonderer Risiken (Abs. 7). Hauptnachweismittel wird der elektronische Eignungsdienst mit digitalen Unternehmensnachweisen (Art. 28, 133). Selbstreinigung bleibt nur bei fakultativen Ausschlussgründen möglich (Art. 26); zusätzliche nationale Ausschlussgründe sind ausgeschlossen.
Bewertung: Die Umsatzgrenze ist der praktisch wichtigste Punkt. Statt des Zweifachen des Gesamtauftragswerts (§ 45 Abs. 2 VgV) wäre künftig die Hälfte des Jahreswerts die Obergrenze; bei einem vierjährigen Vertrag entspricht das einem Achtel des heutigen Spielraums. Umsatzanforderungen verlören damit weitgehend ihre Filterwirkung. Der Verzicht auf Eignungskriterien ist für Bieter ein Gewinn, für Auftraggeber ein Risikotransfer auf Leistungsbeschreibung und Ausführungsbedingungen. Der Ausschluss der Selbstreinigung bei zwingenden Gründen wäre eine Verschärfung gegenüber § 125 GWB. Das Wettbewerbsregister müsste an den elektronischen Eignungsdienst angebunden werden (Art. 29).
5. Zuschlagskriterien: Verbindliche Qualitätsgewichtung
Heute (GWB/VgV): Der Zuschlag ergeht auf das wirtschaftlichste Angebot, das nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis ermittelt wird (§ 127 Abs. 1 GWB, § 58 VgV). Der Preis allein ist als Kriterium zulässig; ein Mindestanteil qualitativer Kriterien besteht nicht. Kriterien müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen (§ 127 Abs. 3 GWB), wobei diese Verbindung auch Produktions- und Lieferprozesse einschließt. Lebenszykluskosten (§ 59 VgV) und die Qualität des eingesetzten Personals (§ 58 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 VgV) können berücksichtigt werden. Nur bei bestimmten Leistungen, etwa freiberuflichen Leistungen nach § 76 VgV oder bei Leistungsprogramm-Vergaben, ist Qualität mehr oder minder gesetzt.
Vorschlag: Art. 98 Abs. 1 verpflichtet zur Bewertung nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis mit Mindestgewichtung: Qualitätskriterien müssen mindestens 30 % der Gesamtpunkte ausmachen, bei arbeitsintensiven Aufträgen mindestens 50 % (Abs. 4). Arbeitsintensiv ist nach Art. 5 Nr. 10 ein Auftrag, bei dem die Arbeitskosten normalerweise mindestens 50 % des Auftragswerts ausmachen. Lebenszykluskosten (Art. 99) und unionsrechtlich vorgegebene Umweltkriterien zählen innerhalb der Quote. Die bloße Einhaltung von Pflichten darf kein Zuschlagskriterium sein. Abweichen darf der Auftraggeber nach Abs. 5, wenn die Qualität durch Spezifikationen, Ausführungsbedingungen oder eine Kombination gesichert ist. Als Qualitätsaspekte nennt Abs. 2 unter anderem Umwelt‑, Sozial- und Innovationsziele, Sicherheits- und Resilienzanforderungen sowie europäische Präferenz in Form von Bewertungspunkten (Art. 73 Abs. 2 lit. b). Alternativ kann ein Festpreis vorgegeben und nur über Qualität konkurriert werden.
Zwei weitere Punkte sind hervorzuheben. Erstens wird der Auftragsbezug definiert: Er umfasst auch Kriterien, die die Leistung nur mittelbar betreffen, etwa schadstofffreie Herstellung, energieeffiziente Produktionsmethoden, Fair-Trade-Herkunft oder faire Löhne der mit der Ausführung befassten Arbeitskräfte; ausgeschlossen bleiben Kriterien zur allgemeinen Unternehmenspolitik. Zweitens sollen neben Umwelt‑, Sozial- und Innovationsaspekten auch europäische Präferenz, Sicherheit und Resilienz als Qualitätskriterien zugelassen werden.
Bewertung: Reine Preiswettbewerbe, heute bei Bauleistungen und standardisierten Lieferleistungen üblich, blieben nur über die Ausnahme des Abs. 5 möglich und wären zu dokumentieren. Auftraggeber müssen Bewertungsmethoden entwickeln, die Qualität messbar und rechtssicher operationalisieren; Abs. 3 verlangt „spezifische, objektive und messbare“ Kriterien und verbietet uneingeschränkte Wahlfreiheit, was den Streit um Bewertungsmatrizen verschärfen dürfte. Bieter, die auf Qualität, Nachhaltigkeit und soziale Standards setzen, gewinnen strukturell an Wettbewerbsfähigkeit. Offen ist, welche Aufwände die Auftraggeber erwartet. Hier wird es sicherlich auch auf KI-Unterstützung in der Vergabe zunehmend ankommen.
Fazit und Ausblick
Der Vorschlag verschiebt das Vergaberecht in zwei Richtungen zugleich: mehr Flexibilität im Verfahren (Verhandlungen ohne Rechtfertigung, optionale Eignungsprüfung, dynamisches Verfahren) und mehr Bindung im Ergebnis (Qualitätsmindestgewichtung, strategische Kriterien, Sicherheits- und Herkunftsanforderungen). Zugleich verzichtet er an zentralen Stellen, etwa bei der Auftragswertschätzung, auf die Regelungstiefe der Richtlinien. Für Deutschland würden der vierte Teil des GWB und die diversen Versordnungen mutmaßlich zu einem Ausführungsgesetz zusammenschmelzen, das nur noch die Öffnungsklauseln (Losvergabe), Zuständigkeiten und den Rechtsschutz regelt.
Bis zur Anwendung bleiben mehrere Jahre. Auftraggeber könnten die Zeit nutzen, um Bewertungsmethoden für qualitätsgewichtete Zuschläge zu entwickeln und ihre Vergabedokumentation auf Verhandlungsverfahren einzustellen. Bieter könnten ihre Referenz- und Nachweisstrukturen auf digitale Unternehmensprofile vorbereiten und Herkunftsnachweise für Komponenten und Vorleistungen dokumentieren, weil diese unter den Regeln zur europäischen Präferenz zum Wettbewerbsfaktor werden.
Wir begleiten das Gesetzgebungsverfahren und informieren über die weiteren Entwicklungen. Bei Fragen wenden Sie sich gerne an uns. Wir haben Wege, Ihrer Stimme in Brüssel Gehör zu verschaffen.
Stand: 10. September 2026. Dieser Beitrag beruht auf dem Kommissionsvorschlag COM(2026) 590 vom 9. September 2026 einschließlich Begründung und Erwägungsgründen. Der Vorschlag kann sich im Gesetzgebungsverfahren erheblich ändern. Der Beitrag ersetzt keine Rechtsberatung im Einzelfall.
